El presente texto tiene dos objetivos principales, el primero intenta hacer una mirada histórica del manejo nacional con relación a los recursos de los entes territoriales. Lo anterior tiene la intención de clarificar de manera sencilla, como un determinado municipio adquiere recursos económicos para invertir o gastar, y posteriormente y como segundo objetivo realiza un análisis de las cifras que posee el DNP (departamento nacional de Planeación) con relación a la situación fiscal del municipio teniendo en cuenta el departamento de El Chocó,
El texto, tiene referencias generales sobre los particulares objetivos enunciados anteriormente, para tal caso, se hace importante tener en cuenta; por un lado que es una construcción objetiva alrededor de temas de importancia territorial, y por el otro, que cualquier deficiencia investigativa puede ser tenido en cuenta para trabajos posteriores.
A) LOS IMPUESTOS, UNA MIRADA NACIONAL A PARTIR DE LAS DISPOSICIONES LEGALES.
Las Reformas Fiscales de los setenta y ochenta tuvieron dos objetivos fundamentales:
1) Hacen referencia al deseo del gobierno de descongestionar su presupuesto de algunas de las responsabilidades de gasto territorial en un momento de crisis y deterioro de las finanzas nacionales.
2) Se refiere al deseo del gobierno nacional de ampliar la cobertura y de mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, es decir, el aumento de las ejecuciones presupuestales en inversión social.
En términos teóricos el modelo de descentralización[1] fiscal se orienta hacia alguna de las siguientes consideraciones[2] :
a) Los municipios legislan y son ellos quienes recaudan los ingresos producto de las estructuras tributarias y con ello llevan a cabo sus actividades de distribución social.
b) El gobierno central legisla y recauda impuestos para luego distribuirlos a los municipios y que sean ellos quien distribuyen esas trasferencias centrales.
En Colombia pareciese que hubiese un sistema intermedio con respecto a las orientaciones antes descritas, no obstante siendo de competencia exclusiva del congreso la creación de impuestos nacionales o territoriales, así como la modificación en los rangos de las tarifas y la definición de las bases gravables ya existentes, se tiene una orientación más cercana a la opción b, esto es, el gobierno central recauda y distribuye a los municipios, no obstante, debe entenderse de igual manera, que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, dentro de los parámetros fijados en la Ley.
Lo anterior no impide que otras entidades públicas puedan imponer sobre los bienes inmuebles la contribución de valorización.
En la literatura académica el tema de la asignación adecuada de impuestos y gastos del sector público entre los diferentes niveles de gobierno se conoce como “Federalismo Fiscal”.[3].
La década de los 90 permitió en la gran mayoría de los municipios colombianos un aumento desmedido del gasto, debido a la nueva condición gracias la posición descentralizada que obtuvieron producto de la reformas estructurales contenidas en la constitución política de Colombia Los artículos 356 y 357[4] que establecieron el marco general tanto para la asignación de funciones entre los gobiernos locales, como para la distribución de las transferencias –SGP[5] (sistema general de participación)- del gobierno nacional hacia las ET (entes territoriales)[6].
Sin embargo ante una eminente crisis de la nación por el gasto desmedido de manera autónoma de los municipios, las disposiciones estatales no se hicieron esperar y con estrategias de restricción se intentó contener el nivel de endeudamiento de los municipios y los entes territoriales, teniendo en cuenta su capacidad de pago, estas disposiciones estaban en su mayoría acompañadas con reestructuración de pasivos y otorgamiento de garantías y alivios de endeudamiento territorial, condujeron a la larga, a la posibilidad de tener solvencia económica.
Entre las más importantes disposiciones legales está la Ley 60 de 1993, que definió concretamente los programas específicos y las funciones de los departamentos y municipios, la distribución territorial del situado fiscal y de las participaciones y los criterios que deben seguir los entes territoriales para la asignación de los recursos transferidos por la nación.
Las medidas han permitido que los efectos de una potencial crisis nacional producto de los altos niveles de gastos fuesen llevados casi a cero, sin embargo, poco se ha hecho para que los municipios, (teniendo en cuenta los 23 diferentes impuestos que recaudan), mejoren tanto su eficacia como la eficiencia en la recaudación, salvo el premio fiscal previsto en el régimen de trasferencias de la El proyecto[7] (ley 715 de 2001), al otorgar un permio para aquellos municipios que han tenido un buen comportamiento de las arcas municipales en términos de manejo fiscal, esta ley también es clara al decir que la distribución del SGP los tres siguientes tres elementos:
i) Población atendida y por atender, en los servicios de Salud, Educación y Saneamiento Básico;
ii) Reparto entre población urbana y rural; teniendo en cuenta la cobertura y calidad,
iii) Y por último, atender a las comunidades o resguardos indígenas.
La Constituyente del 91, enfatiza que dentro del marco normativo y la teoría del Estado, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y del Presupuesto Público[8], no puede perder de vista los tres elementos constitutivos de un Estado:
· La población,
· su territorio y
· la distribución del poder ejecutivo de esa población en ese territorio.
Los últimos años de Colombia han estado caracterizados por explorar una nueva etapa con respecto al desarrollo ecónomo del país que obedece, a las medidas implementadas en el primer gobierno del señor Uribe (2002-2006), con relación a sostenibilidad del gasto publico territorial y el endeudamiento en la nación, ésta etapa se refiere al fortalecimiento de las rentas propias de los municipios y los departamentos.
Aparece pues la necesidad que el ingreso tributario por habitante se convierta en uno de los pilares que le dan forma, a la estructura presupuestal de un determinado territorio, hallando un equilibrio con las transferencias nacionales.
El manejo económico debe estar intermediado siempre por una buena relación entre ingresos y gastos que permita que la ejecución del gasto descentralizado genere un territorio fiscalmente solido. Se necesita para esto tres características muy importantes: primero la sostenibilidad financiera del gasto y del endeudamiento, segundo el impulso de la actividad recaudadora de los impuestos, es decir equilibrio entre recaudo y gasto; y tercero la capacidad para manejar debidamente lo fiscal.
B) MANEJO FISCAL DE EL CARMEN DE ATRATO Y RANKING DE DESEMPEÑO MUNICIPAL 2000-2009, una mirada general.
La corporación transparencia por Colombia, a partir del índice de trasparencia departamental y municipal 2008 y 2009[9], ubicó al municipio del El Carmen de a Atrato como uno de los mejores calificados teniendo en cuenta las categorías[10] 5 y 6 de los municipios, para darnos una idea de lo que significa miremos lo siguiente:
Según Elisabet Ungar[11]. El índice busca que: “al reflejar políticas públicas que contribuyan al fortalecimiento del Estado en Departamentos y Municipios, se resten oportunidades a la corrupción administrativa dado que la discrecionalidad y el secreto y la falta de efectividad del control y la justicia, hacen de la corrupción una actividad rentable.”
De manera generalizada miremos los criterios evaluados:
Niveles de riesgo
La metodología propone una nueva escala de rangos en los niveles de riesgos de corrupción administrativa. Esta nueva escala se construye a partir de la experiencia de la Corporación.
Se tienen en cuenta aspectos como:
· La relevancia del tema evaluado en relación con la transparencia y la prevención de riesgos de corrupción en los procesos de gestión pública.
· Las innovaciones y esfuerzos en procesos de gestión pública que señalen un interés especial en la transparencia y la lucha contra la corrupción por parte de cada entidad evaluada.
Factores de análisis y medición.
Factor de visibilidad:
· En términos generales, publicaciones en páginas web de documentos de acceso público,; Consistencia de la información sobre los procesos de contratación adjudicados, en relación con los procesos de contratación publicados en el Portal Único de Contratación – PUC, rendición de cuentas a la ciudadanía,
Factor institucionalidad:
· Elaboración de comités para caso específicos, gestión de la contratación, gestión del talento humano, estructura de la planeación, sistemas de información para la gestión, ejecución de recursos del Sistema General de Participaciones
Factor control y gestión:
· Responsabilidad Fiscal, Gestión disciplinaria, Sanción en el giro de regalías, Entrega de información a organismos de regulación y control, Promoción de espacios para la participación ciudadana,
El análisis que permita mejor apreciación de los elementos utilizados para evaluación, hace necesario revisar el texto completo.
Los elementos enunciados son reflejo de las buenas prácticas administrativas de la presente alcaldía, esto es, en términos de manejo fiscal hay una relación positiva con respecto al manejo de los recursos derivados SGP, y de los tributos propios del municipio.
La significancia de optimización de los recursos y de los manejos presupuestales, terminan por adentrarnos a la definición eficiente del manejo económico, es decir, capacidad técnica para que lo que se tiene se maneje de la mejor manera posible. Lo que no significa que sea reflejo de las buenas prácticas administrativas, es decir, es posible que un territorio tenga un manejo ordenado de los recursos, pero esto no significa que la distribución sea eficaz y eficiente.
Resulta pues, importante que le demos una mirada a la disponibilidad histórica del fisco de El Carmen de Atrato y su ubicación a nivel departamental y nacional, ello se hará con los datos del DNP[12] que si bien son datos que se encuentran en esta institución nacional, y son consideradas cifras oficiales, debe entenderse también que Colombia tiene muchas deficiencias en términos de recolección de la información, para tal caso se partirá del oficialismo de las cifras de esta institución.
Desempeño fiscal, en términos presupuestales para el municipio de El Carmen de Atrato entre el 2000 y el 2009.
Grafica propia, datos DNP ejecuciones presupuestales y ranking de desempeño municipal 2000-2009
LA grafica refleja el comportamiento del fisco en El Carmen de Atrato, desde el 2000 hasta el n2009 en términos de eficiencia.
Tengamos en cuenta lo siguiente, eficiencia es la capacidad para aprovechar de manera productiva, y de paso potencializar y optimizar, recursos existentes en un determinado lapso de tiempo y territorio particular.
Con respecto al comportamiento del fisco es decir, la eficiencia administrativa entre los recursos que ingresan y que salen de las arcas públicas, para el periodo del 2000 hasta el 2004, se observa que en el 2000 el Carmen de Atrato estaba ubicado en el tercer lugar del departamento de El Choco, para el 2001 se ubicó en el puesto 22, de cierta manera esto se explica por los gastos productos del ataque terrorista para la época. Ya para el año 2002 y 2003 estaba ubicado en la posición 7.
Entre dos 2004 y 2007 el manejo del fisco en el municipio estuvo estable en la posición 14, teniendo para este ultimo año una posición de 15 a nivel departamental.
Para el año 2008 y 2009, que son los últimos años de referencias fiscales, pues en estos momentos el DNP debe estar recibiendo las cuentas territoriales del 2010, el municipio se encuentra en la posición 20, en el departamento del Chocó, esto es, de los municipios del departamento en términos de eficiencia fiscal, El Carmen de Atrato se encuentra en la posición número 20 de 31. Y a nivel nacional está ubicado en lugar más incomodo de los últimos 7 años, 999 en el 2008 y 971 en el 2009.
Con respecto al nivel de desempeño fiscal en términos porcentuales es del 53,73%, mientras más alto el porcentaje mejor es el desempeño, para este caso, el nivel de desempeño fiscal se encuentra por debajo del promedio departamental.
A MENARA DE CONCLUSIONES
A) La buena calificación recibida por la corporación transparencia por Colombia, muestra que en los últimos años de la administración municipal ha tenido, un buen desempeño fiscal en términos de las buenas prácticas administrativas, sin embargo, la optimización de los recursos, es decir, su utilización productiva con relación a la eficiencia, necesita mayor atención.
B) Los municipio reciben ingresos, producto de SPG, los ingresos tributarios, y otros ingresos entre ellos los ingresos por capital, generados por la gestión misma de los entes territoriales, El Carmen de Atrato de manera general debe propiciar alternativas productivas que le permitan al territorio aumentar la recaudación.
FINALMENTE: PARA QUE TENGAMOS EN CUENTA
Compromisos de Vigencias Futuras.
Son compromisos que no se logran ejecutar en una vigencia fiscal, quedando pendiente su ejecución para la próxima vigencia. Necesitan autorización del Concejo municipal y que estén contenidas en el Plan de Desarrollo.
Sumados los compromisos, no deben sobrepasar la capacidad de endeudamiento con autorización del Concejo municipal y que no superen el 10% de los ingresos ordinarios.
Roberto Cardona Mazo
Estudiante Economía Universidad de Antioquia
BIBLIOGRAFIA
· Análisis financieros y capacidad fiscal de las principales ciudades de colombia, grupo de análisis del desarrollo territorial GAFDT
· AGHON, Gabriel. (1998) Descentralización fiscal: tendencias y tareas pendientes, en
· The Fiscal Covenant: Strengths, Weaknesses and Challenges, CEPAL, Chile, 1988.
· BONET, Jaime (2004). Descentralización Fiscal y disparidades en el Ingreso Regional: laexperiencia Colombiana. Documentos de trabajo sobre economía regional No. 49,
· Banco de la República, Bogotá, noviembre de 2004.
· MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO - CONTADURÍA GENERAL DE LANACION - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Programa de Fortalecimiento del Sistema de Información Financiera Territorial 1053/OC-CO. DOCUMENTO
· ESTRUCTURAL DE PROYECTO. Santa Fe de Bogotá,
· RESTREPO Juan Camilo. “ Hacienda Pública”, Bogotá, Editado por el Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, 1994.
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· GUTIERREZ, Alfonso León y Otros. “Hacienda Pública” Un enfoque Económico. Bogotá. Litobrasil Ltda. 2000.
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· CARRIZOSA, Mauricio. “La Inflación y el Impuesto de Renta a la personas naturales”. Bogotá. Universidad Javeriana. 1979.
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· KALDOR, Nicholas. “El papel de la Tributación en el Desarrollo Económico”. Conferencia Celebrada en San Tiago de Chile. 1962.
[1] AGHON, Gabriel. (1998) Descentralización fiscal: tendencias y tareas pendientes, en The Fiscal Covenant:
Strengths, Weaknesses and Challenges, CEPAL, Chile, 1988.
[2] Jaime Bonet llama a estas opciones descentralización pura y descentralización no pura. Véase: BONET, Jaime
(2004). Descentralización Fiscal y disparidades en el Ingreso Regional: la experiencia Colombiana. Documentos de
trabajo sobre economía regional No. 49, Banco de la República, Bogotá, noviembre de 2004.
[3] En términos económicos, Federalismo se refiere al grado en el cual las decisiones fiscales locales están descentralizadas.
[4] El artículo 356 de la nueva Constitución, destinó específicamente los recursos del situado fiscal para salud y educación, pero no determinó el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que deben transferirse con este fin.
Por su parte, el artículo 357 definió claramente los porcentajes de los ingresos corrientes que deben transferirse a los municipios, pero no estableció los programas específicos de gasto que deben financiarse con estos recursos.
[5] Sistema de trasferencias nacionales por medio de una bolsa de recursos denominada SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
[6] Entidades Territoriales, según el artículo 186, están constituidas por los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
[7] propone un período de transición (2002 -2008) durante el cual el SGP crecerá con la inflación causada mas un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada.
[8] (Leyes 38/89, 179/94 y 225/95, el Decreto 111 de 1996 y la Ley 819 de 2003),
contiene normas que desarrollan el articulado constitucional básico de los gobiernos y sus autoridades propias de carácter municipal y departamental.
[9]http://www.transparenciacolombia.org.co/LinkClick.aspx?fileticket=E52Zz05G7pA%3d&tabid=36&language=es-ES
[10] Artículo 2°. Categorización de los distritos y municipios. El artículo 6° de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
[11] Elisabet Ungar, directora ejecutiva de la Corporación,
[12] Departamento nacional de plaenacion
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